今年《政府工作报告》提出，要“加强对灵活就业、新就业形态的支持”。支持新就业形态发展，对于创造就业岗位，改善就业结构，激发市场活力，促进实现稳就业、更高质量和更充分就业目标具有重要作用。

发展现状

新就业形态是伴随着互联网、大数据、云计算等网络信息技术的迅猛发展、迭代更新和相互融合，以及新产业、新业态、新模式（“三新”经济）的蓬勃发展而出现的各种新的就业方式。

数字经济的快速发展为新就业形态发展搭建了广阔舞台。2018年，我国数字经济规模达到31.3万亿元，比上年增长13.9%。据测算，在数字经济从业者中，每100个就业人口，有72个为升级原有就业，28个为新增就业岗位。数字经济在推动中国经济提质增效、高质量发展的同时，也成为我国新增就业的新动能。

近年来，新就业形态就业规模呈扩大趋势。2018年我国为共享经济提供服务的人数为7500万人，约占全国就业人数77586万人的9.7%，比上年增加约500万人，同比增长7.1%。平台员工数为598万人，同比增长7.5%。阿里、美团、滴滴、58同城、中华英才等典型互联网平台快速兴起，为社会提供了大量新就业形态就业创业机会。

新问题 新挑战

新就业形态的快速发展，在带来诸多经济和就业积极效果的同时，也面临着许多新情况新问题新挑战。

一是一些平台企业运营风险较大，影响新就业形态从业人员稳定就业和劳动权益。近年来，许多平台企业的业务发展和日常运营主要靠风险投资，尚未找到成熟的商业模式或盈利路径，一旦投资中断，难逃倒闭厄运。一些餐饮、生活服务、出行、旅游等领域的平台企业，由于同质化严重、盈利模式不清、资金链断裂等原因，经营陷入困境，不少平台企业关门停业或是被其他企业兼并，导致大量裁员或从业者集中失去工作。

二是传统就业方式与新就业形态之间存在着摩擦和冲突。互联网在拓展市场需求空间、创造新就业形态岗位的同时，也在一定程度上改变了利益分配格局和分配方式，引发了不同就业群体间的矛盾和冲突。

三是相关法律关系不清晰，劳动争议较多。新就业形态多依赖平台企业生存，由此派生出平台、用户、劳动者及劳务派遣机构等多方利益主体，构成复杂，责权利不够清晰，纠纷增多。

四是现行就业创业政策在一定程度上不适应新就业形态发展需要。目前新形态就业创业人员的总体数量、分布结构、专业技能等基本情况底数不清。新就业形态缺乏行政管理上的统一规范界定，难以在同一标准口径下进行数量统计和情况分析，也难以规定和掌握政策边界。

五是社会保险制度在一定程度上不适应新就业形态发展需要。现行的社会保险体系主要是根据“工业社会”“单位用人”的特点设计的，许多方面不适合新就业形态人员的需要。新就业形态从业人员普遍“无单位”，有的只能以个人身份参保，没有单位为其缴费，因而个人承担了更高的缴费比例；有的有多个雇主，为每个雇主工作的工时不等，但少有哪个雇主为其缴纳社保费。

六是劳动关系调整机制政策不适应新就业形态发展需要。现行的劳动关系调整机制和基本政策主要是基于“工业化”“标准就业”“单位用工”的特点设计制定的。随着平台经济、共享经济等新就业形态的蓬勃发展，其从业人员工作方式和用工形式更加灵活多元，而现行劳动关系调整机制稍显力不从心。

七是相关专业技能人才短缺，人力资本支撑不足。新就业形态从业者因其平台就业的特点，导致以往依托企业对本单位职工开展职工教育和技能培训的制度无法发挥作用。相关专业技能人才的教育、职业技能培训政策，有待进一步加强和完善。

对策建议

解决新就业形态发展中的问题，不应简单照搬照套原有规制，也不宜简单用原有的标准尺度去评判和处置新问题，而应从实际出发，针对新就业形态的特点，注重政策和制度创新。

其一，将促进新形态就业作为宏观就业优先政策的重要组成部分。

一是加强促进数字经济政策与支持新就业形态发展政策的衔接。在制定促进数字经济发展的财税、金融、投资、产业等重大政策时，应综合评价对平台经济、共享经济中新就业形态就业岗位、环境、失业风险等带来的影响，实现促进数字经济增长与扩大新就业形态联动、经济结构优化与就业转型协同。

二是加强对平台风险的管控，为平台企业健康运营创造市场环境，为新就业形态稳定发展创造条件。当前应加大对资本市场的监管力度，制定和完善与风险投资相关的金融法规政策，加强对平台企业资金链风险管理的指导，出台有关稳妥推进实物众筹、股权众筹、网络借贷等众筹方式发展的实施办法。

三是引导企业建立可持续的运营和盈利模式，指导平台建立对入驻企业及其产品、信息的常态化审查管理制度，加强准入与交易、质量和信息等方面的安全保障等，进而为平台上新就业形态从业者创造相对稳定的就业条件。

其二，进一步丰富和发展积极就业政策，鼓励和支持新就业形态发展。

一是加大数字技术人才培养力度。适应科技和产业革命发展的需要，从源头上改善劳动力的供给。推进高等教育和职业教育专业设置、人才培养模式与新技术、新业态、新模式发展衔接匹配，推动新就业形态从业人员向知识型和技能型就业为主转型。

二是鼓励和支持社会各类培训机构开展新就业形态岗位的各类职业技能培训，使更多劳动者掌握相关技能，在平台经济、共享经济中就业创业。

三是继续深化专业技术人才制度改革，鼓励和支持专业技术人才跨单位、跨体制以新就业形态方式兼职就业创业，进一步激发他们创新创业创造活力。

四是制定和实施适合新形态就业人员的职业介绍、职业指导、培训补贴、社保补贴政策。对于使用应届大学毕业生、农村劳动力、退役军人等就业重点群体的平台企业，给予免费用工指导、政策咨询，开展培训的给予培训补贴。制定和实施支持新形态就业人员的职业培训政策，加大职业培训补贴的力度。对平台企业使用残疾人、贫困人口、零就业家庭成员等就业困难人员就业的加大培训补贴、社保补贴力度。

其三，明确各方法律关系，建立和完善新就业形态从业人员权益保障机制。

一是确定平台法律定位和各方的责权利关系，研究制定包括劳动关系在内的不同类别法律关系的界定标准和认定范围，扩大平台、个人等市场主体选择空间。分类施策，对不同领域、不同类型平台企业实施有针对性的监管模式，界定不同监管部门和平台的职责边界。

二是针对新就业形态的劳动特点，研究制定适合新就业形态发展的平台企业劳动用工、劳动契约、工资支付、工作时间、休息休假等有关劳动基准，确立新就业形态人员劳动权益保护的劳动标准。

三是研究制定适合新就业形态的劳动争议处理制度和劳动保障监察制度，使新就业形态从业人员与平台企业、雇主等之间的发生的劳动争议，能够得到及时妥善处理，通过劳动保障监察使他们的劳动权益得到切实保护。

其四，设计适应新就业形态从业人员特点的社会保障制度政策。

一是把握平台经济发展趋势，从新就业形态从业人员的工作实际出发，量身定制其社会保险制度。新制度应重点考虑新就业形态人员的工作性质、特点、实际收入水平、分配方式等因素，确定合理的社保费率、便捷的缴费方式、适度的待遇水平、以及高效的服务方式。

二是加快研究和制定新就业形态就业创业人员的职业伤害保险办法和失业保险办法。保障新就业形态从业人员享有工伤和失业保险待遇，是支持其发展的重要方面，不可或缺。制定和实施这两个险种，对于促进新就业形态人员稳定就业具有积极作用。

三是研究制定平台经济就业人员享受社保补贴的扶持政策。从实际情况看，多数通过平台就业的从业人员收入较低且变化较大、不够稳定。因此，通过发放社保补贴支持其稳定就业十分必要。

其五，加快完善鼓励新就业形态发展的政策支持和服务体系。

一是尽快明确新就业形态、灵活就业等行政管理概念或界定，以便明确支持新就业形态发展的政策范围。

二是探索运用大数据等多种手段，开展新就业形态从业人员情况调查统计工作，掌握新就业形态从业人员的总体数量、分布结构、人员构成、劳动报酬、社会保险等基本情况，为制定和实施有关鼓励和支持政策提供基础信息。

三是建立健全适应就业形态新变化的公共就业创业、社保服务体系。加快“互联网+公共服务”建设，利用网络信息技术，设立线上线下相结合的新就业形态从业人员管理服务组织或自我管理平台，使新形态就业创业人员通过手机APP就能够方便快捷地获取就业岗位信息、培训信息，得到职业指导，参加职业培训和课程学习，申领就业补贴、培训补贴、社保补贴，缴纳社保费、转移接续社保关系手续、申领社保待遇、得到政策咨询服务等。

（中国劳动和社会保障科学研究院 刘燕斌；中国就业促进会 刘明媛）